O não reconhecimento explícito da educação como direito público subjetivo nos textos constitucionais anteriores gerava extensos debates jurídicos a esse respeito:
1. Introdução
A educação vem sendo cada vez mais pauta de debates e reivindicações por parte da população. Nas manifestações populares ocorridas em 2013, embora não tenha sido o assunto principal ou propulsor dos levantes, constituiu um dos temas mais presentes em cartazes e gritos dos manifestantes. Tanto é que ganhou pauta no Congresso na disputa pelo recebimento dos royalties do pré-sal.
Não é sem razão. A educação é apontada por estudiosos e pesquisadores como uma forma eficaz de promover o desenvolvimento do indivíduo e da sociedade. Na perspectiva individual, o indivíduo com maior escolaridade se insere com mais facilidade no mercado de trabalho, obtém salários e rendimentos melhores, tendo maiores possibilidades de mobilidade social e rompimento do ciclo da pobreza. Na perspectiva social, uma população com maior escolaridade se torna mais produtiva no trabalho, gerando maior riqueza e utilizando melhor os recursos que a sociedade dispõe. Não obstante a importância do ponto de vista econômico, a maior escolaridade contribui para cidadãos mais conscientes de seu dever cívico, interessados e engajados em questões políticas, menos propensos a atividades ilícitas e mais preparados para prevenir doenças e acidentes.
Nesse sentido, a legislação brasileira evoluiu na direção da garantia do direito à educação, até sua consagração como direito público subjetivo, na Constituição Federal de 1988 (CF/88). Inicialmente garantida apenas para o ensino fundamental, a universalização do atendimento e gratuidade tem sido aos poucos expandida para as outras etapas do ensino básico. A Emenda Constitucional nº 59 de 2009 determinou a universalização dos ensinos infantil e médio, garantindo acesso para todos os jovens dos quatro aos dezessete anos de idade.
A positivação de um direito, porém, não significa sua imediata concretização e efetivação para os cidadãos. O poder público deve empreender ações e prover a infraestrutura e os serviços necessários a tal fim. É de se esperar que a compreensão das bases legais e da evolução da concretização do direito à educação seja de grande valia aos formuladores e gestores de políticas públicas. Este artigo pretende fornecer uma explanação sobre tal, almejando-se assim contribuir com o trabalho daqueles que atuam nesse campo tão nobre.
2. O direito á educação na legislação brasileira
2.1 Formação e evolução de Direitos Humanos
Bobbio (2004) distingue três fases ou gerações no processo de formação das declarações de direito. A primeira fase compreende a formação dos chamados direitos naturais. São os direitos que toda pessoa possui, por natureza, e constituem-se inalienáveis, nem mesmo o estado podendo retirá-los. São direitos que visam limitar o poder do Estado sobre o indivíduo, e incluem a liberdade e a igualdade civis. O autor ressalta ainda que embora universais esses direitos são limitados em sua eficácia, pois aparecem nas primeiras declarações de direito como propostas para um futuro legislador.
A segunda fase ou geração abarca a positivação dos direitos expressos nas primeiras declarações, dando-os legitimação e reconhecimento. São os direitos políticos, reconhecendo a liberdade como autonomia e resultando em participação cada vez maior da população no poder político. Tal positivação de direitos, entretanto, não conduz necessariamente à universalização efetiva. Os direitos valem apenas no âmbito do Estado que os reconhece e apenas para aqueles considerados seus cidadãos. Reconhece-se aqui a necessidade de que a igualdade e liberdade política ocorram em condições de bem-estar para a maioria. As desigualdades sociais devem ser diminuídas e para tal é sugerida a intervenção do Estado.
A terceira geração corresponde à proclamação dos direitos sociais, como decorrência de exigências por bem-estar e igualdade não apenas formal. Nessa fase reconhece-se que os direitos se dirigem a todos os homens, não somente os pertencentes a determinado Estado. E ainda, devem ser efetivamente protegidos, até mesmo contra o próprio Estado se esse os violar. Tem-se assim direitos positivos universais.
Bobbio apresenta, para além dessas três fases de formação dos direitos - conversão em direitos positivos, generalização e internacionalização - uma outra tendência: a de especificação. Nessa fase busca-se reconhecer a especificidade dentro da diversidade. “Essa especificação ocorreu com relação seja ao gênero, seja às várias fases da vida, seja à diferença entre estado normal e estados excepcionais na existência humana” (BOBBIO, 2004, p.59). São as declarações de direitos da criança e do adolescente, dos idosos, homossexuais, negros, portadores de necessidades especiais e outras minorias.
Boto (2005) traça um paralelo entre as gerações descritas por Bobbio e a evolução do direito à educação. Em sua leitura, as três gerações de direitos são vistas da seguinte maneira:
“1. Direitos civis do indivíduo na sua condição de agente político: a liberdade do voto, mas também a liberdade de opinião – liberdades negativas;2. A necessidade de ancorar os direitos dessa liberdade primeira em condições de políticas públicas adequadas para o bem-estar da maioria; daí a sugestão de o Estado intervir em setores sociais diretamente – critério imprescindível para materializar nas condições objetivas a igualdade de todos;3. A percepção de que ser livre e ser igual não elimina o desejo de marcar identidades variadas e distintas especificidades humanas – o que solicita, como contrapartida, a integração da diferença no veio da cultura comum (...)” (BOTO, 2005, p.791)
De acordo com Boto (2005), as conquistas pelo direito à educação iniciam-se com a universalização do direito à educação. Todas as crianças e jovens tem a liberdade de ir à mesma escola, com igualdade inclusive de uniformes. Corresponde à democratização da escola, e teve como principal resultado a expansão das oportunidades mediante abertura de novas escolas. “O ensino torna-se paulatinamente direito público quando todos adquirem a possibilidade de acesso à escola pública” (BOTO, 2005, p. 779). Os críticos à expansão das escolas argumentavam que receber alunos que nunca antes haviam frequentado salas de aula levaria à perda do padrão de qualidade até então vigente. Azanha (1987 apud BOTO 2005, p. 787) desconstrói tal argumento dizendo que “o erro é óbvio: não se podem aferir padrões de qualidade sem indagar a quem se atribuem os mesmo padrões. Diante de uma população que não tem escola, qualquer alargamento da possibilidade de frequentar a escola é, em si mesmo, um avanço”.
Com a consolidação desse primeiro direito político, o de frequentar a escola, a próxima preocupação é garantir uma boa qualidade que leve todos os alunos ao êxito escolar. Tal preocupação se justifica pelo fato de haver um processo de exclusão interno à escolarização, através do qual as crianças tidas como menos talentosas e capacitadas são sobrepujadas em relação às tidas como mais qualificadas. Nas palavras de Bourdie (1982 apud BOTO, 2005, p. 788):
“a educação escolar exerce sobre as camadas populares níveis sobrepostos de violência simbólica, dado que, além de referendar o capital cultural dos alunos pertencentes às camadas privilegiadas da população, convence aqueles que não são “herdeiros” da mesma cultura erudita de que são eles os responsáveis por seu próprio malogro na escola”.
Para Boto (2005) a segunda geração de direitos educacionais compreenderia a revisão de padrões ideológicos que orientam as normas educacionais. Os professores deveriam ser capacitados, as diretrizes, conteúdos e métodos revistos, de forma que as escolas e seus profissionais estejam preparados para lidar com a lógica excludente do sistema escolar, revertam-na e incorporem alunos oriundos das mais diversas classes, tradições e identidades. Todos com acesso à escola, uma escola de boa qualidade, constitui para a autora um direito de segunda geração, na medida em que confere a eficácia concreta aos saberes escolares mediante métodos e conteúdos que minimizem as diferenças.
Somente isso, porém, não seria suficiente ante o debate contemporâneo sobre a diversidade. Para a autora, os saberes pedagógicos de que se vale a escola moderna é pautado numa matriz eurocêntrica, masculina, branca, capitalista e ocidental. Para romper com tais atas, os trabalhos não deveriam mais se dirigir unicamente para a igualdade, mesmo que com qualidade, mas sim na direção de propostas que contemplem a diversidade em todas as suas particularidades e matizes, suscitando a troca de conhecimentos com respeito mútuo. As diretrizes devem contemplar um currículo que “aberto quanto aos conteúdos, possa entretecer a diversidade” e “descontruir uma falsa unidade” de um saber preponderante (BOTO, 2005, p. 790). Ainda de acordo com a autora, a terceira geração de direitos educacionais pauta-se pela tolerância, encontro de culturas e convivência harmoniosa entre pessoas diferentes em todos os aspectos imagináveis.
2.2 O direito à educação nas constituições brasileiras
O resgate histórico da evolução do direito à educação ao longo das Constituições Brasileiras apresentado nesse artigo inicia-se nos tempos do império.
Dentre o rol de direitos e prerrogativas individuais enunciadas na primeira constituição brasileira, outorgada em 1824 pelo imperador D. Pedro I, encontra-se o direito à educação primária gratuita a todos os cidadãos:
Art. 179 A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é garantida pela Constituição, pela maneira seguinte:32) A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos.Importante ressaltar que a Carta Magna vigente não garantia a todos os brasileiros o acesso à educação primária, posto que negros e escravos alforriados não eram considerados cidadãos[1].
Promulgada em fevereiro de 1891, a primeira constituição republicana representou um retrocesso em relação ao direito à educação, pois não mais garantia o livre e gratuito acesso ao ensino. Tal situação traria ainda consequências no plano político, pois o art. 70 em seu § 1º inciso II determinava que os analfabetos não tinham direito ao voto. As poucas referências à educação nessa constituição se limitavam a dispor sobre a competência não privativa do Congresso em “animar no País o desenvolvimento das letras, artes e ciências” e “criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados”[2].
No ano de 1934, a Assembleia Nacional Constituinte, convocada pelo Governo Provisório da Revolução de 1930, redigiu e promulgou a segunda constituiçãorepublicana do Brasil. Reformando profundamente a organização da República Velha, realizando mudanças progressistas, a Carta de 1934 durou apenas até 1937. Foi consequência direta da Revolução Constitucionalista de 1932, tendo sido importante por institucionalizar a reforma da organização político-social brasileira — não com a exclusão das oligarquias rurais, mas com a inclusão dos militares, classe média urbana e industriais no jogo de poder.
Para Raposo (2005, p. 1) a Constituição de 1934, “ao enunciar normas que exorbitam a temática tipicamente constitucional”, representou um novo marco nas constituições brasileiras. Teve-se pela primeira vez “a constitucionalização de direitos econômicos, sociais e culturais”.
Sobre a educação, dispõe em seu capítulo II do título V:
Art. 149 A educação é direito de todos e deve ser ministrada, pela família e pelos poderes públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humanaArt. 150 Parágrafo único - O plano nacional de educação constante de lei federal, nos termos dos arts. 5º, nº XIV, e 39, nº 8, letras a e e, só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas:a) ensino primário integral gratuito e de frequência obrigatória extensivo aos adultos;b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais acessível;
Assim, como uma das inovações tem-se a extensão do direito à educação aos jovens e adultos e, pela primeira vez, a vinculação obrigatória de recursos resultantes de impostos para manutenção do sistema de educação[3]. As inovações, entretanto, não surtiram efeito algum, posto que o golpe de Estado de 1937 pôs fim à vigência da Constituição de 1934, antes mesmo da votação do Plano Nacional de Educação.
A Constituição de 1937 implantou a ditadura do Estado Novo. Os poderes Executivo e Legislativo encontravam-se concentrados no Presidente da República, que legislava via decretos-lei e posteriormente os aplicava. Isso fez com que grande parte da Carta de 1937 não tomasse eficácia (SILVA, 2004 apud MORAIS, 2007).
Sobre a educação, a Carta representou retrocesso em relação à sua predecessora. A vinculação obrigatória de recursos para a pasta foi extinta e, embora fosse obrigatório e gratuito o ensino primário, dos menos necessitados era exigida uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar, como uma forma de solidariedade[4]. Ainda, foi colocado como primeiro dever do Estado em matéria de educação o ensino pré-vocacional e profissional voltado aos menos favorecidos[5].
As eleições de 1945 enviaram à Assembleia Nacional Constituinte deputados e senadores de diversos partidos nacionais. O texto promulgado em 18 de setembro de 1946 tinha como característica a tendência restauradora das linhas de 1891 e buscava ainda restaurar inovações da Carta de 1934 que haviam tido fim pelo golpe de 1937, em especial em matérias de proteção aos trabalhadores, à ordem econômica, à educação e à família (BALEEIRO e SOBRINHO, 2001).
Foi dedicado à educação o Capítulo II do Título VI – Da Família, Da Educação e Da Cultura. Foi retomada a vinculação obrigatória de parte do orçamento, conforme disposto no art. 169:
Art. 169 Anualmente, a união aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
O golpe de Estado de 31 de março de 1964 instaurou no Brasil a ditadura militar. A constituição de 1967 buscou então institucionalizar e legalizar o regime militar, conferindo ao Poder Executivo a maior parte do poder de decisão e aumentando sua influência sobre o Legislativo e o Judiciário.
A Carta Constitucional daquele ano tratou da educação em seu Título IV – Da Família, Da Educação e Da Cultura. Dispõe:
Art. 176 A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.§ 3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas:II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais;III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficiência de recursos;IV – o Poder Público substituirá, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino médio e no superior pelo sistema de concessão de bolsas de estudos, mediante restituição, que a lei regulará.
Dessa forma, percebe-se que a preocupação do legislador com o acesso à educação abarcava apenas a restrita faixa etária dos sete aos quatorze anos. O ensino médio e superior público seriam destinados aos mais necessitados e, ainda assim, seriam gradualmente mais restritivos, posto que a Constituiçãoprevia que a gratuidade daria lugar a bolsas de estudos que deveriam ser restituídas. Poder-se-ia esperar que estudantes de famílias com menos recursos e menos qualificados abandonassem os estudos com receio de que não dispusessem de condições de restituir as bolsas recebidas. A educação de jovens e adultos não foi contemplada no texto.
Conforme explica Miranda (1974, apud MORAIS, 2007), a Carta Magnadaquele ano embora dispusesse sobre a obrigatoriedade e gratuidade do ensino primário, não garantia a universalização do direito à educação. Isso porque não trouxe ao Estado a obrigação e o dever de levar escolas a todo o território nacional, estendendo o ensino a regiões desprovidas de escolas. O autor escreve ainda:
“A educação somente pode ser direito de todos se há escolas em número suficiente e se ninguém é excluído dela; portanto, se há direito público subjetivo à educação e o Estado pode e tem de entregar a prestação educacional. Fora daí, é iludir o povo com artigos de Constituição ou de leis. Resolver o problema da educação, não é fazer leis, ainda excelentes; é abrir escolas, tendo professores e admitindo os alunos”. (MIRANDA, 1974 apud MORAIS, 2007, p. 29)
Referente ao financiamento da educação, o texto constitucional previa a aplicação mínima de recursos provenientes de impostos, sendo treze por cento para a União, e vinte e cinco por cento para Estados, Distrito Federal e municípios[6].
A Emenda Constitucional de 1969 pouco modificou os dispositivos referentes à educação. Como destaque tem-se a alteração dos percentuais mínimos a serem aplicados na pasta, estando apenas os municípios obrigados a tal e com queda para vinte por cento da receita. Há, porém, previsão de intervenção do Estado em caso de descumprimento.
Percebe-se assim que, ao longo do período analisado, o direito à educação recebeu diferentes tratamentos, tanto em abrangência quanto em conteúdo, refletindo ideologias e valores da época. As principais características dessas Constituições encontram-se resumidas no Quadro 1:
Quadro 1: O Direito à educação nas Constituições Brasileiras
Constituição -> Principais Características
1824 ->Estabeleceu entre os direitos civis e políticos a gratuidade da instrução primária para todos aqueles considerados cidadãos e previu a criação de colégios e universidades
1891->Preocupou-se em discriminar a competência legislativa da União e dos Estados em matéria educacional. Coube à União legislar sobre o ensino superior enquanto aos Estados competia legislar sobre ensino secundário e primário, embora ambos pudessem criar e manter instituições de ensino superior e secundário. Determinou a laiscização do ensino nos estabelecimentos públicos
1934-> Estabelece a competência legislativa da União para traçar diretrizes da educação nacional. Apresenta dispositivos que organizam a educação nacional, mediante previsão e especificação de linhas gerais de um plano nacional de educação. Dispõe sobre a criação dos sistemas educativos nos Estados e destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. Prevê imunidade de impostos para estabelecimentos particulares, auxílio a alunos necessitados e determinação de provimento de cargos do magistério oficial mediante concurso
1937->Não registra preocupação com o ensino público, sendo o primeiro dispositivo no trato da matéria dedicado a estabelecer a livre iniciativa. Prevê competência material e legislativa privativa da União em relação às diretrizes e bases da educação nacional, sem referência aos sistemas de ensino dos Estados
1946->A educação volta a ser definida como direito de todos, prevalecendo a ideia de educação pública. São definidos princípios norteadores do ensino, entre eles ensino primário obrigatório e gratuito e a previsão de criação de institutos de pesquisa. A vinculação de recursos para a pasta é restabelecida. A competência legislativa da União circunscreve-se às diretrizes e bases da educação nacional
1967->Mantém a estrutura organizacional da educação nacional, preservando os sistemas de ensino dos Estados. Retrocessos observados: fortalecimento do ensino particular, inclusive mediante previsão de substituição do ensino oficial gratuito por bolsas de estudo; necessidade de bom desempenho para garantia da gratuidade do ensino médio e superior aos que comprovarem insuficiência de recursos; limitação da liberdade acadêmica pela fobia subversiva; diminuição do percentual de receitas vinculadas para a manutenção e desenvolvimento do ensino (limitadas somente aos municípios após a Constituição de 1969)
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Raposo (2005).
2.3 O direito à educação na legislação atual
A Constituição Federal promulgada em 5 de outubro de 1988 estabeleceu o Estado Democrático de Direito. Chamada de “Constituição Cidadã”, ampliou o rol dos direitos sociais, entre os quais se insere o direito à educação, e as atribuições do poder público. Como escrevem Jaccoud e Cardoso Jr:
“De fato, a Constituição de 1988 lançou as bases para uma expressiva alteração da intervenção social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e dos benefícios”. (JACCOUD e CARDOSO JR, 2005, p. 182)
Assim, segundo os autores houve relevante expansão das responsabilidades públicas em relação à vida social, de forma que o enfrentamento de problemas que antes ocorria no espaço privado passa a compor dever e objetivos do poder público.
Nesse cenário, à educação corresponde importante papel na promoção da justiça social, mobilidade social e diminuição das desigualdades.
Mais do que isso, a educação constitui eficiente mecanismo de ação política (RANIERI, 1994 apud RAPOSO, 2005). Para Raposo (2005), a perspectiva política e a natureza pública da educação são destacadas na Carta Magna de 1988, tanto pela expressa definição de seus objetivos, como pela própria estruturação de todo o sistema educacional.
Foram dedicados à educação os artigos 202 a 214 da seção I do capítulo III – Da Educação, Da Cultura e Do Desporto, do título VIII – Da Ordem Social, além do artigo 60 das Disposições Constitucionais Transitórias. Percebe-se portanto a relevância dada pelo legislador à matéria. Para Oliveira (1999) a CF/88 traz um salto de qualidade em relação às legislações anteriores, pois a declaração do direito à educação encontra-se bem detalhada, com maior abrangência e precisão da redação, prevendo inclusive os instrumentos jurídicos que garantam tal direito.
O direito à educação aparece na Carta Magna já no art. 6º, onde se elencam, pela primeira vez de forma explícita num texto constitucional brasileiro, os direitos sociais:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
O artigo 205 dispõe que a educação é direito de todos e um dever do Estado. Sua promoção tem como fins o desenvolvimento tanto da pessoa quanto da própria sociedade.
O ensino começa a ser especificado no artigo 206 que expõem como seus princípios norteadores:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na Escola;IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
Esse artigo já traz em si uma inovação frente aos textos anteriores, pois passa a assegurar gratuidade de ensino em todas as redes, não somente no ensino fundamental, e no ensino médio não mais como exceção. O ensino superior é, pela primeira vez, também posto como gratuito (OLIVEIRA, 1999).
O detalhamento do direito à educação se dá no artigo 208[7]:
Art. 208 O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria;II - progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio;III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde
O inciso I traz como inovação a extensão do acesso a todos os grupos etários, mesmo àqueles fora da idade regular para o ensino fundamental. Dessa forma, avança em relação ao texto de 1967, cujo art. 176 § 3º criava a possibilidade de restringir o acesso a pessoas fora da faixa etária dos sete aos quatorze anos (OLIVEIRA, 2005) e representa uma garantia do direito a educação de jovens e adultos.
Esse inciso foi modificado pela Emenda Constitucional nº 14 de 1996[8]. A nova redação coloca que deverá ser assegura a oferta gratuita para todos aqueles que não tiveram acesso ao ensino fundamental em idade apropriada. Machado e Oliveira (2000 apud MORAIS, 2007) esclarecem que a alteração elimina a ambiguidade quanto à obrigatoriedade de frequentar a escola para os que não o fizeram no período regular. O que se depreende da nova redação é o caráter opcional ao aluno, mantendo-se porém o dever expresso do Estado de ofertar o acesso aos que a ele recorram.
A respeito desse artigo, interessante também o comentário de Bastos (1998, apud MORAIS, 2007, p. 32) que diz que o ensino “sendo obrigatório, precisa ser gratuito, pois, dada a pobreza da população seria impossível universalizá-lo de outra forma”.
O inciso II resgata ideia da Constituição de 1934 de ampliar o período de gratuidade do ensino e, mais ainda, previu a extensão da obrigatoriedade. A Emenda Constitucional nº 14 de 1996, porém, deu nova redação ao inciso, suprimindo a obrigatoriedade e determinando a “progressiva universalização do ensino médio gratuito”. Para Oliveira (1999, p. 62) a CF/88 “reequacionou o debate acerca desse nível de ensino para além da polaridade ensino propedêutico X ensino profissionalizante”, bem como a preocupação do legislador com a universalização do ensino médio segue as tendências mundiais de desenvolver essa etapa do ensino face às exigências crescentes do mercado por escolarização. Entretanto, a alteração enfraquece o compromisso do Estado com a obrigatoriedade desse nível de ensino. A regularização do fluxo do ensino fundamental e a consequente pressão de demanda, porém, devem resultar na expansão da oferta pelo governo.
Em 2009 a Emenda Constitucional nº 59 alterou a redação do inciso I, passando a vigorar:
I – A educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria;
E ainda determinou em seu artigo 6º o seguinte:
Art. 6º O disposto no inciso I do art. 208 da Constituição Federal deverá ser implementado progressivamente, até 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio técnico e financeiro da União.
Depreende-se dessas alterações que passa a incorporar à educação obrigatória também o ensino médio e a educação infantil, e que fica delimitado o prazo até 2016 para que as redes de ensino sejam capazes de ofertar vagas em número suficiente à efetivação do direito prescrito. Tais alterações representam passo significativo e relevante na direção da garantia do acesso à educação básica. Se antes a norma levava a interpretações que afastavam do Estado o dever do oferecimento do ensino médio gratuito, não obstante a imposição de progressiva universalização do ensino médio, não resta dúvida agora de que a educação básica, abrangendo educação infantil, ensino fundamental e médio, está assegurada.
A preocupação do legislador para com a efetivação do direito à educação básica gratuita em todas suas etapas pode ainda ser analisada a partir do inciso VII. Sua redação original determinava a instituição de programas suplementares ao educando no ensino fundamental para que esse dispusesse das condições materiais mínimas para o desenvolvimento de sua vida escolar. A nova redação determina que tais programas devem atender a todos os educandos da educação básica. Oliveira (1999, p. 63) ressalta a teorização sobre a necessidade de uma “efetiva concepção de gratuidade que comporte tais serviços”. Ora, se tais serviços constituem esforço para a efetivação da gratuidade da educação e se devem ser estendidos também ao ensino infantil e médio, é certo que a oferta do serviço de ensino em si terá sua gratuidade assegurada.
O inciso IV determina a oferta de vagas em creches e pré-escolas para crianças de zero a seis anos. Esse dispositivo não só estende o direito à educação à referida faixa etária como abre a possibilidade de incorporação do ensino infantil ao nível básico de educação e também no sistema de ensino regular. Isso demonstra uma mudança de concepção em relação a creches e pré-escolas, de instituições assistenciais para educacionais (OLIVEIRA, 2005). Esse inciso teve sua redação alterada pela emenda Constitucional nº 53 de 2006 de forma a prever a oferta de educação infantil, em creches e pré-escolas, para crianças de zero a cinco anos de idade.
Os mecanismos para reforço e garantia do direito à educação são apresentados nos §§ 1º, 2º e 3º do artigo 208:
§ 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.§ 2º O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo poder público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade pela autoridade competente.§ 3º Compete ao poder público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
Assim, a CF/88 reconhece que o acesso ao ensino obrigatório gratuito é direito público subjetivo e que em caso de descumprimento do dever de ofertá-lo a autoridade competente será responsabilizada. Conforme observa Cury (2002 apud VIEGAS, 2003, p. 57):
“Direito público subjetivo é aquele pelo qual o titular de um direito pode exigir direta e imediatamente do Estado o cumprimento de um dever e de uma obrigação. O titular deste direito é qualquer pessoa, de qualquer idade, que não tenha tido acesso à escolaridade obrigatória na idade apropriada ou não. [...] O sujeito deste dever é o Estado sob cuja alçada estiver situada essa etapa da escolaridade. O direito público subjetivo explicita claramente a vinculação substantiva e jurídica entre o objetivo (dever do Estado) e o subjetivo (direito da pessoa). Na prática, isto significa que o titular de um direito público subjetivo tem assegurado a defesa, a proteção e a efetivação imediata de um direito, mesmo sendo negado”.
Essa explicitação quanto à subjetividade do direito è educação constitui importante inovação apresentada pela CF/88. O texto de 1967, alterado pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969, reconhecia o direito à educação como mero direito objetivo, representando apenas características de direito declarado (VIEGAS, 2003). O não reconhecimento explícito da educação como direito público subjetivo nos textos constitucionais anteriores gerava extensos debates jurídicos a esse respeito (OLIVEIRA, 1999). Com a vigência da Lei Maior de 1988 não resta dúvida sobre o acesso ao ensino obrigatório e gratuito a que qualquer pessoa que cumpra os requisitos legais tem o direito público subjetivo, não existindo possibilidade alguma para que o Estado lhe negue a solicitação, posto que o direito é protegido por expressa norma jurídica constitucional (CRETELLA, 1993).
A respeito do § 3º do artigo 208, Oliveira (1999, p. 65) escreve que:
“a realização de um levantamento consciencioso que procure localizar o conjunto da população em idade escolar, e não apenas aquela que já se encontra nos sistemas de ensino, permite avaliar, de fato, as necessidades de expansão da rede física bem como dimensionar a exclusão e avaliar o perfil de escolarização da população de uma maneira mais acurada”.
Cabe agora destacar alguns dispositivos vigentes referentes à organização e financiamento da educação.
O art. 211[9]dispõe sobre a organização dos sistemas de ensino:
Art. 211§ 1º - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.§ 2º – Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.§ 3º – Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.
Tem-se assim que a educação infantil e ensino fundamental serão oferecidos principalmente pelos munícipios, através de suas redes de ensino. A cargo do Estado estarão também o ensino fundamental, de forma complementar, e o ensino médio. À União cabe a gestão da rede federal de ensino, especialmente ensino superior, mas também o papel redistributivo e suplementar visando diminuir ou equilibrar as disparidades regionais através de cooperação técnica e financeira.
O art. 212[10]por sua vez dispõe sobre a destinação de recursos:
Art. 212 – A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.§ 1º – A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.§ 3º – A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.
Diferentemente do definido pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969, na Carta de 1988 todas as esferas de governo estão sujeitas a aplicação mínima de recursos. Há a determinação de priorização ao atendimento do ensino obrigatório, tanto em termos de oferta (universalização) quanto em qualidade.
A preocupação com a garantia de um padrão mínimo de qualidade transparece também no art. 60 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias. Alterado pela Emenda Constitucional nº 53 de 2006, o dispositivo prevê a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. Seus recursos serão distribuídos entre Estados e Municípios de forma a buscar um investimento mínimo por aluno matriculado bem como a consecução e manutenção de um padrão mínimo de qualidade definido nacionalmente.
A preocupação com a oferta de vagas pelo poder público encontra-se mais uma vez expressa no § 1º do artigo 213, que determina que, embora o Estado deva conceder bolsas de estudo a alunos que não conseguirem vagas em escolas públicas, os recursos devem obrigatoriamente ser priorizados para a expansão da oferta nos estabelecimentos oficiais.
O artigo 214, com redação do caput dada pela Emenda Constitucional nº 59 de 2009, determina que:
Art. 214 – A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades [...]
Assim, foram expostos acima os dispositivos constitucionais vigentes, bem como em que medida representaram avanços em relação às constituições anteriores no que se refere à garantia do direito à educação.
3. Considerações Finais
Garantido o direito público subjetivo à educação, cabe ao Poder Público empreender ações e políticas públicas para sua concretização. O objetivo desse artigo é contribuir com o trabalho dos especialistas e gestores públicos que atuam na área, ao apresentar um quadro que permita compreender a evolução do direito à educação nas constituições brasileiras. Acredita-se que esse conhecimento constitua parte da base fundamental para projetos nessa área, ainda tão carente de ações eficazes.
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Notas
[1] Para definição dos cidadãos brasileiros à época, vide art. 6º da Constituição de 1824.
Constituição Federall de 1894, artigo355§§ 2ºº e3º..
[7] Texto original.
[9]§§ 1ºº e2ºº com redação dada pelo art.3ºº da Emenda Constitucional nº144 de 1996, e§ 3ºº acrescentado pelo mesmo dispositivo.
[11]Inciso com redação dada pela Lei nº 12.061 de 2009.
[12]Incluído pela Lei nº 11.700 de 2008.
[13]Inciso com redação dada pela Lei nº 12.061 de 2009.
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